Marco Contextual

“…todavía el problema de la fuerza, de la presión gubernativa,

de las soluciones violentas, en frente de las formas institucionales,

se agita y persiste con los mismos caracteres específicos,

cuando no presenta ejemplos de regresiones súbitas, de saltos hacia atrás,

que ponen la más alarmante duda en los espíritus observadores,

sobre las verdaderas conquistas de la libertad y el orden constitucional en nuestro país”.

Joaquín V. González: ‘El juicio del siglo’

Marco contextual

1.- Socio – Político y cultural general:

La Rioja está inserta en un contexto global de incertidumbre, miedo a perder la fuente laboral – pese a que no hay demasiados antecedentes en el área educativa, salvo por una ley de incompatibilidad horaria sancionada en la década del 90 – y a quedar fuera del sistema y, sobre todo, una licuación de la autoridad, una deslegitimación de los representantes – en todos los órdenes -, que en definitiva impulsa, permite y sostiene prácticas de resistencia activa, de respuestas de calle, de alto impacto público a través de su mediatización. Nada parecen temer más los funcionarios políticos e institucionales que la visualización pública de los conflictos, y así lo manifiestan. Eso la gente lo sabe y lo utiliza desde para reclamar por un bache hasta para denunciar políticas que consideran restrictivas o peligrosas para sí mismos. En particular esa deslegitimación alcanza al descreimiento respecto de la palabra, que se ha vaciado de sentido en el discurso público por una trayectoria que viene mostrando la incoherencia entre el decir y el hacer.

2.- Político normativo:

Se sanciona a fines de 2006 la Ley de Educación Nacional, posterior a la Ley de Financiamiento Educativo. En correlación, a partir de 2007 el Ministerio de Educación de la provincia hace una convocatoria amplia para reformar la Ley Provincial de Educación.

La Ley de Educación Nacional crea el Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD) que, a partir de su implementación, es el canal prácticamente exclusivo con el que se comunica y trabaja la Dirección General de Educación Superior (DGES), tomando distancia del Ministerio de Educación de la Nación. La estructura queda planteada de la siguiente manera: Consejo Federal de Educación (CFE) – Resoluciones y lineamientos marco – Reunión de Directores de Nivel Superior con el INFoD – Dirección General de Educación Superior  (con su equipo) – Supervisiones de zona y nivel – ISFD, en un esquema en el cual el Ministerio provincial actúa a nivel del CFE y en relación directa con la DGES.

Antes de poner en marcha esta estructura, las relaciones de la Dirección se establecían con la Dirección Nacional de Desarrollo Profesional y Formación Docente del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (MECyT), en ese momento a cargo de Alejandra Birgin, y el financiamiento de las acciones se realizaba a través del Plan Global. Con ellos ya se hablaba respecto de la necesidad de reformular el Sistema Formador y del Sistema Educativo en general y, en particular en el caso de La Rioja, se empezaba a impulsar un proceso de cambio y fortalecimiento que revisara la excesiva cantidad de ISFD en relación a la población y las necesidades y demandas del Nivel Obligatorio y del proyecto de desarrollo provincial. En ese marco fue que se iniciaron acciones como el trayecto de formación a directivos, el programa de renovación pedagógica (con sus líneas), los simposios regionales para el desarrollo de las funciones de investigación y capacitación, mundo contemporáneo y escuela,  y el proyecto provincial de formación de Centros Regionales de Formación Docente, a razón de uno por zona, aprobado por normativa, entre otros, que sirvieron – al menos en nuestra provincia – de antecedente de lo vivido entre 2007 y 2008.

Desde la creación del INFoD, a los efectos de abordar la reestructuración, refuncionalización institucional y remapeo de ofertas en el Sistema Formador, la acción de la Dirección estuvo regida por las Resoluciones del CFE Nº 23, 24 y 30/07 para los objetivos y estrategias nacionales, lo curricular, lo institucional y el desarrollo profesional docente; por las resoluciones ministeriales  jurisdiccionales que crearon las Unidades Regionales de Investigación Educativa y aquella que fijó los términos del cambio curricular (Res. 1038/08). En los últimos dos años, el grueso del financiamiento de las acciones llega directamente desde el INFoD y ya no por plan global.

El INFoD sostiene una lógica de funcionamiento desdoblada: por una parte, establece relaciones con las Direcciones Generales de las provincias, por ejemplo al enviar para consulta borradores de documentos que luego sirven de base para la discusión y resolución del CFE; y por la otra, pone en marcha vínculos directos con los ISFD en forma individual, sin que la Dirección tenga conocimiento de eso ni se la legitime como referente. Esto ocurre pese a que el INFoD en los documentos resguarda una unidad de planificación y ejecución a nivel de cada provincia. La estrategia ha traído aparejado no pocos problemas, por ejemplo que las convocatorias a proyectos de investigación, su evaluación y financiamiento no pasen por la Dirección y no compartan los criterios ni tampoco tengan en cuenta las diversas posiciones conceptuales de las provincias en relación a lo que es la investigación educativa, en este caso, y que han orientado la normativa para presentación, evaluación y financiamiento provincial de los proyectos aprobados. Normativa que surgió de acuerdos regionales alcanzados previamente, en 2006, como una acción financiada por la Nación a través del Plan Global (Simposios regionales de Investigación y Capacitación del Nuevo Cuyo). Este caso en particular, y como ejemplo, generó mucho conflicto a nivel del Sistema Formador en la provincia, porque hay una práctica instalada que retroalimenta los ‘canales directos’ con referentes nacionales y desjerarquiza la propia estructura provincial que el Instituto Nacional dice apoyar. Características parecidas tuvieron los Proyectos de Mejora, Docentes Noveles, entre otros, y, como se verá, se generó un caldo de cultivo que luego fue aprovechado por algunos actores del Sistema para socavar el plan provincial propuesto.

3.- Político partidario:

A nivel macro, mientras que en la Nación ha habido una continuidad entre una gestión presidencial y la otra  y, en cierto sentido, una cierta continuidad entre la gestión Filmus y la gestión Tedesco, en la provincia se vivió un proceso muy traumático a nivel político institucional y partidario.

En marzo de 2007 fue derrocado el gobernador que transitaba por su tercer mandato consecutivo, Angel Eduardo Maza, por parte de su vicegobernador, Luis Beder Herrera, y la Legislatura provincial, a través de un juicio político, aunque ambos dirigentes habían transformado su alineamiento menemista por el kirchnerista. Herrera tuvo un período de transición – en el que se preocupó por estar en buenas relaciones con todos los sectores - y luego ganó las elecciones para un mandato por cuatro años que se inició en diciembre de 2007. Mientras en el discurso y en los hechos para Maza la educación no aparecía como una línea prioritaria, Herrera manifestó expresamente su interés por mejorar la calidad educativa como uno de los objetivos principales de su gestión en varias oportunidades (discursos de asunción, inicio del período legislativo 2008, inicio de ciclo lectivo 2008 y cierre del mismo ciclo). En definitiva, y en los hechos, no hubo cambio de proyecto político general sino cambio de proyecto de facción partidaria y personal. Sin embargo, aunque fuera por una cuestión de conveniencia política propia, la provincia vino de un proceso en el cual los docentes sólo percibían los aumentos definidos por Nación – no remunerativos – y no fueron recibidos durante 5 años en audiencia, a una gestión que abrió negociaciones paritarias para el sector por primera vez y blanqueó parte de los sueldos, lo que no ocurría desde 1991.

Pese a los cambios, y a que la Directora General de Educación Superior era parte del mazismo, al asumir el nuevo gobierno ella permanece en el mismo cargo hasta diciembre de 2008. Es cierto que intentaron sustituirla, buscando otros candidatos, pero nadie quiso asumir. Su permanencia resultó clave para darle continuidad a las políticas para el Nivel entre 2005 y 2008. Entre los candidatos que se buscaron para ocupar su cargo – toda gente que trabaja en el Nivel -, hubo algunos gestores institucionales que en 2008 se resistieron a la ejecución del Plan.

La permanencia de la Directora General y los lineamientos comunes de una gestión de casi cuatro años que privilegió la articulación con Nación, la necesidad de – en el marco acordado a nivel nacional – que la jurisdicción resguarde su autonomía de decisión, y estableció la relación del Sistema Formador con el Sistema Obligatorio y con el Sistema Educativo global tal vez por primera vez, no estuvo exenta de problemas para ella misma como funcionaria. Su condición de dirigente política y técnica a la vez, la puso en el ojo de la tormenta en forma permanente. Esto implicó un cruce de tensiones en el marco de una interna continua que facilitó y obstaculizó, a la vez, sus propias propuestas y las del equipo.

En general, el trabajo de la Dirección – que siempre fue comunicado a las autoridades ministeriales y al INFoD – fue recibiendo la aprobación parcial y continua de la Nación y, por tanto, no podía ser objetado seriamente por el Ministerio de Educación de la provincia. Las iniciativas de relevamiento, para conocer por primera vez íntegramente el Sistema Formador de la provincia, fueron tomadas en consideración por el INFoD como un antecedente importante para luego requerir a todas las provincias una evaluación de las instituciones donde se pondrían en marcha los nuevos Diseños Curriculares Jurisdiccionales.

4.- Contexto Institucional:

Este relevamiento se hizo en el marco de una Dirección que, pese a la permanencia de su titular, cambió su estructura de funcionamiento. Hasta fines de 2007, la Dirección contaba con una Coordinación Técnico Pedagógica como segunda línea, que articulaba todas las acciones con sus referentes y en relación a todo el equipo. A partir de la creación del INFoD, la DGES se dividió en cuatro áreas con sus respectivas coordinaciones: Desarrollo Institucional, Desarrollo Curricular y Profesional Docente y, por decisión provincial, un Área de Investigación y Evaluación, en tanto se mantuvo la Coordinación técnico pedagógica para articular las áreas, pero a cargo de otra persona con un estilo diferente de gestión.

Básicamente en función de los tiempos perentorios y el volumen del trabajo puesto en juego para la transformación, desde un principio la lógica fue: la articulación ocurría a nivel de Coordinaciones de área – como una mesa chica – que no siempre bajaba a todo el equipo, y cada área trabajaba por su cuenta, sin generar trabajos interáreas. Tanto fue así que, por ejemplo, Diseño Curricular no capitalizó las experiencias que se generaron en los Proyectos de Mejora, o que, en el relevamiento institucional, sólo hubo consultas interpersonales respecto del proyecto general y finalmente el equipo, integralmente considerado, tomó conocimiento del Plan General y de otras acciones después de que el Ministerio decidió difundirlo entre los ISFD de una de las zonas, la que comprende a Capital.

En la llamada ‘mesa chica’ fue donde se plantearon los objetivos provinciales de la política para el Nivel, las acciones, los cronogramas, en el marco de los lineamientos nacionales. Y también ese Plan General de Acción de abril 2008 el equipo en su totalidad lo conoció a la par de los ISFD. En ese momento, uno de los integrantes del Equipo reclamó por esta fragmentación hacia el interior de la propia Dirección, pero eso no fue tenido en cuenta en adelante.

La dinámica de esa ‘mesa chica’ estuvo cruzada por enfrentamientos y problemas vinculares de cierta gravedad. En el medio del proceso, tales conflictos trajeron aparejados un cambio traumático en la coordinación de una de las áreas, la asunción de un nuevo responsable y un cierto ambiente caótico que ganó al equipo, cada uno ocupado en algo en particular y perdiendo la posibilidad de visualizar íntegramente el proceso. Quien abandonó esa coordinación tuvo que volver a sus funciones habituales, en dos de las Instituciones de Capital. Una de esas instituciones es la que lideró luego el proceso de resistencia al plan. Es, además, en esa Institución donde el Ministro de Educación actual tiene a su cargo espacios curriculares. Integrantes del equipo de gestión institucional de ese ISFD asumieron la conducción de la DGES desde enero de 2009. 

En el ámbito de los ISFD hay un imaginario consolidado respecto de lo que implica ser parte del equipo técnico que es, cuanto menos, ambivalente: por una parte, los técnicos se constituyen en una especie de figura de peso jerárquico – aunque no lo tengan - al que se le desconfía y, por lo tanto, se le oculta información. Por la otra, se alimenta una imagen del burócrata, que hace uso y abuso de sus prerrogativas, que no está en las instituciones y por lo tanto, trabaja – cuando lo hace – en un escritorio, cómodo, y sin relación con la realidad.

En el Ministerio provincial de Educación los equipos técnicos no son parte de su estructura. Los técnicos acceden, en la mayoría de los casos, por afectación de horas o de cargos que puede ocurrir a pedido de las Direcciones, por demanda del propio docente o porque hay una decisión ministerial, por ejemplo, que define que se desarme un equipo o se afecten determinadas personas y se las ‘envía’ a una determinada Dirección.

En el caso de esta Dirección, el grupo humano no funcionaba como un equipo, literalmente, y algunos de sus miembros eran reticentes a poner en juego su rol profesional firmando sus propios informes - cuando preveían que  podían resultarles conflictivos -, o en general los informes eran descriptivos.

Por otra parte, la Dirección y su equipo mantienen relaciones esporádicas con los ISFD, sobre todo a través del papel. El proceso de visitas institucionales, por ejemplo, sorprendió a algunas Instituciones - según sus propias palabras - porque fue la primera oportunidad en que miembros del equipo se presentaban en algunos Profesorados del interior desde su creación para conocer su funcionamiento.

Tampoco fueron fluidas y articuladas las relaciones entre las Direcciones Generales y con la Dirección de Planeamiento.